O CONTROLE SOCIAL DO MUNICÍPIO

O Controle Social, entendido como a participação do cidadão na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública, tem a finalidade de verificar se o dinheiro público está sendo usado de maneira adequada ou se está sendo desviado para outras finalidades.

o controle social é importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania.

 No Brasil, há grande preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante em razão de sua extensão territorial e do elevado número de municípios que possui. Por isso, a fiscalização da aplicação dos recursos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade. Para que os cidadãos, no entanto, possam participar de maneira eficaz, é necessário que sejam mobilizados, que recebam informações necessárias e, também, orientações sobre como atuar.

A  IMPORTÂNCIA DO CONTROLE SOCIAL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL?

O controle social complementa os controles realizados pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos – os Órgãos de Controle Interno e Externo – que nunca poderão dispor de número suficiente de fiscais e auditores para monitorar e verificar cada despesa realizada. Além disso, os cidadãos têm, muitas vezes, melhores condições de acompanhar a aplicação do dinheiro público, pois utilizam os serviços e conhecem as falhas e problemas que acontecem no dia-a-dia, os quais podem apontar irregularidades ou má gestão.

A  IMPORTÂNCIA DO CONTROLE SOCIAL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

O Controle Social complementa os controles realizados pelos Órgãos que Fiscalizam os Recursos Públicos – os Órgãos de Controle Interno e Externo – que nunca poderão dispor de número suficiente de fiscais e auditores para monitorar e verificar cada despesa realizada. Além disso, os cidadãos têm, muitas vezes, melhores condições de acompanhar a aplicação do dinheiro público, pois utilizam os serviços e conhecem as falhas e problemas que acontecem no dia-a-dia, os quais podem apontar irregularidades ou má gestão.

Cada cidadão pode orientar a Administração a adotar medidas que realmente atendam ao interesse público, além de exigir que o gestor público preste contas de sua atuação.

COMO O CONTROLE SOCIAL PODE SER EXERCIDO?

O Controle Social pode ser exercido diretamente pelos cidadãos ou pelos Conselhos de Políticas Públicas, cuja existência é prevista na legislação brasileira. Os Conselhos de Políticas Públicas têm composição paritária entre representantes da Administração e da Sociedade Civil, e têm natureza deliberativa e consultiva. Neles os cidadãos participam tanto do processo de tomada de decisões da Administração Pública quanto do processo de fiscalização e controle dos gastos públicos. Os conselhos representam o principal canal de participação popular encontrado nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal), fortalecendo, assim, a participação democrática da população na formulação e implementação de políticas públicas. Para que os municípios possam receber recursos do Governo Federal destinados ao desenvolvimento de determinadas ações, é obrigatório que instituam os conselhos e proporcionem as condições necessárias ao seu funcionamento.

Nos municípios, os conselhos foram criados para auxiliar a prefeitura na utilização do dinheiro público e na gestão de políticas públicas. Alguns conselhos que devem ser constituídos pelos municípios são:

1-Conselho de Alimentação Escolar (CAE)

2-Conselho Municipal de Saúde (CMS)

3-Conselho do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica

e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb:

4-Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS)

Fonte: Presidência da República / Secretaria de Prevenção da Corrupção (Informções Estratégicas) / Controladoria Geral da União CGU – Brasília 2012

A Gestão dos Gastos Públicos:

Conclusões: O crescimento e o desenvolvimento urbano na maior parte dos municípios brasileiros têm assumido grandes proporções, em espaços curtos de tempo, o que tem dificultado o bom desempenho da Gestão Administrativa na maioria dos Municípios.

                               O desemprego, o empobrecimento da população, a ampliação das desigualdades sociais e a constante migração dos menos favorecidos para os grandes centros aumentam cada vez mais a demanda por equipamentos e serviços públicos de todas as naturezas, refletindo o anseio da população por gestões públicas adequadas, eficientes e presentes.

Para atender toda essa demanda há a necessidade premente dos Municípios reunirem cada vez mais recursos e também melhor geri-los, utilizando-se ou não do auxílio direto da população para isso, a fim de aplicá-los na maior quantidade possível de obras e serviços prioritários.

A escolha destas prioridades deve fazer parte de um plano, que não perca de vista o planejamento global da cidade, planejamento este de suma importância para evitar que ocorra o desperdício de Recursos em ações isoladas ou de cunho político, que possam vir a constituir-se no futuro em realizações desconexas sem a menor utilidade para o desenvolvimento do conjunto urbano.

Segundo estudos, (Evelyn Levy) existem duas grandes armas contra o desperdício do dinheiro público. Uma é a fiscalização e o controle popular que podem ser realizados pela implementação de Sistemas de Prestação de Contas por parte dos órgãos públicos, tornando-as mais transparentes e constantes, incluindo-se a criação de instituições especializadas para a avaliação das Prestadoras de Serviços, que contem com instrumentos eficientes de medição, bem como do fortalecimento de projetos como o do Orçamento Participativo, que tem como base o envolvimento direto da comunidade na adoção das prioridades e na destinação das verbas municipais. A segunda seria acirrar a (concorrência) competição entre as Prestadoras de Serviços realizados pelos Setores Públicos e Privados, ampliando-se a descentralização dos mesmos (LEVY, 1997).

É importante saber, que os desequilíbrios entre Receita e Despesa são muito comuns em quase todas as Administrações Públicas e bem difíceis de serem superados pela grande maioria dos municípios, o que torna imperativo o planejamento racional e adequado dos gastos municipais. É fundamental a priorização de ações nos setores que interferem diretamente no desenvolvimento e no futuro das cidades e suas populações, como são hoje, por exemplo, a Educação, a Saúde, o Saneamento e a Preservação do Meio Ambiente, destinando-se as verbas com o máximo de rigor possível, a fim de garantir o cumprimento dos objetivos estabelecidos.

Finalmente, lembrar a importância da regulação e execução das ações previstas no Orçamento Municipal e Controles (Internos e Externos) da fiscalização efetiva do seu cumprimento e emprego das verbas públicas que pode ser realizada tanto pela Câmara Municipal e Tribunal de Contas quanto pela própria População, a fim de garantir que, nos casos de irregularidades, sejam utilizados os mecanismos punitivos e aplicadas as penas de responsabilidade para com o dinheiro público previstas em lei, que podem chegar até à cassação do Prefeito. -  Fontes: ZMITROWICZ, W., BISCARO, C., MARINS, K. R. C. C. A organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil, TT/PCC/20)

A Tributação e o Meio Ambiente

No Brasil, estimulados por órgãos defensores do meio ambiente e por alguns órgãos públicos, entre eles a Secretaria Estadual do Meio Ambiente de São Paulo, estão tomando corpo discussões sobre a implantação de instrumentos fiscais voltados à preservação e à conservação ambientais.

Esses instrumentos tributariam a utilização dos recursos naturais ou a sua degradação e aliviariam os impostos das ações ditas “ecologicamente corretas”, a fim de criar no país uma Política de Incentivos de usos compatíveis com a preservação do Meio Ambiente com uma Reforma Tributária. Importantes conceitos que suportam os instrumentos fiscais para proteção ambiental são os princípios de Poluidor-Pagador e de Consumidor-Pagador.

O Poluidor-Pagador: Concretizado no Direito Tributário Ambiental estabelece que os poluidores devam arcar com os prejuízos ambientais de sua atividade lucrativa, pois a verba para a sustentação do meio ambiente salubre vem de Taxas, Multas e Contribuições: Arrecadadas pelo Poder Público. Ele incentivaria indústrias, por exemplo, a adoção de processos produtivos, matérias-primas e tecnologias, assim como procedimentos de manejo de resíduos, mais adequadas ambientalmente.

O Consumidor-Pagador: Por outro lado, induz que todos os usuários dos recursos naturais devam pagar pelos danos ambientais causados pelos produtos que consomem, incentivando práticas de consumo consciente e de combate ao desperdício. São princípios de justiça, pois contribuem para minimizar os riscos ambientais da ação humana (TORRES, 2005).

A ideia consiste basicamente em reduzir os impostos cobrados  principalmente da produção e do trabalho, como é os já anteriormente citados IR, ICMS e I PI, por exemplo, que incidem primordialmente sobre rendas e lucros, e passar a taxar as atividades que a sociedade  realmente pretende desestimular ou controlar como o consumo de água e de energia, a utilização de determinadas matérias-primas ou de determinados terrenos e a produção de poluentes em geral.  Para tal existem instrumentos econômicos a serem utilizados, dentre os quais podemos estacar a Cobrança de Taxas, a Adoção de Subsídios e a Expedição de Licenças. Os principais tipos de “taxas ambientais” que podem ser aplicados são:

Taxas Sobre Efluentes: Que consistem na cobrança sobre o lançamento de determinado poluente na água, no solo ou no ar, levando em conta as quantidades emitidas, independentemente do dano ambiental causado por essa emissão.

Taxas Sobre Produtos: Que incidem sobre o preço de produtos que geram poluição em seu processo de produção e/ou consumo.

Taxas Sobre Usuários: Que é o pagamento pelos custos de tratamento público ou coletivo de efluentes. Podem ser aplicadas ainda diferenciações de taxas que beneficiem os produtos favoráveis ao meio ambiente. Os principais tipos de subsídios de incentivo à proteção do meio ambiente que podem ser concedidos são:

Subvenções: Que são assistências financeiras não reembolsáveis, oferecidas para poluidores que se prontifiquem a programar medidas para reduzir suas níveis de poluição.

Empréstimos Subsidiados: Baseados em taxas de juros abaixo das praticadas pelo mercado, oferecidas a poluidoras que adotem medidas antipoluição.

Incentivos Fiscais: Depreciação acelerada ou outras formas de isenção ou abatimento de impostos, em caso de serem adotadas as medidas antipoluição. Já as licenças de poluição seriam instrumentos que criariam um “mercado de poluição”, ou seja, instrumentos que permitiriam aos agentes comprar ou vender direito de poluição, de fato ou potencial, pré-definido por poluente ou por região. Impostos já existentes também podem ser adequados aos interesses ambientais.

O Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI: Por exemplo, pode ser utilizado como indutor através da imposição de alíquotas mais pesadas para os produtos mais poluentes.

Imposto Territorial Rural-ITR: Esse imposto pode excluir das áreas tributáveis as matas nativas, a fim de evitar que as mesmas sejam consideradas produtivas e consequentemente desmatadas por equívoco.

O ICMS-ecológico: Objetiva contribuir para a melhoria das condições ambientais e da qualidade de vida dos cidadãos, por meio da destinação de parcela do ICMS para ações voltadas à preservação ambiental. Este repasse é estabelecido segundo leis estaduais, segundo as particularidades de cada Estado federativo. Estados como Paraná (1991), São Paulo (1993), Minas Gerais (1995), Rondônia (1996) e Rio Grande do Sul (1997) implantaram o ICMS-Ecológico, destinando ao mesmo, em média, 5% (cinco por cento) do valor total do ICMS arrecadado.

A destinação dos recursos segue critérios estabelecidos em políticas públicas ambientais, podem ser usados como compensação financeira a municípios que possuem unidades de conservação e terras indígenas em seu território, e em investimentos em sistemas de água, lixo e esgoto sanitário, também estimulando as prefeituras a formularem e implantarem políticas públicas de preservação e saneamento ambiental, assim como prevenção de doenças (CASTRO, 2003).

Todos estes instrumentos econômicos elencados – taxas, subsídios e licenças –podem ser utilizados como incentivadores de condutas ambientalmente adequadas e necessitam ser apoiados em todas as esferas de poder. A própria Constituição Federal da República propõe a redistribuição das receitas públicas visando reduzir as disparidades econômicas e melhorar a qualidade de vida da população.

Citamos aqui estas propostas que têm sido sugeridas para a Tributação Municipal por entendermos que a adoção de políticas Econômico-Ambientais inovadoras, apesar de ainda pouco estudadas tanto em seus aspectos operacionais quanto nos aspectos relacionados à aceitação da opinião pública na sua cobrança, poderiam representar uma forma de tributação que além de gerar receitas estaria poupando recursos de valor inestimável para o desenvolvimento das futuras gerações, e também, indiretamente, estimulando o trabalho e a realização de atividades produtivas através da redução da carga dos demais impostos (SÃO PAULO, SEMA, 1998).

A proteção do meio ambiente e a reserva de recursos naturais são hoje assuntos de relevância indiscutível para toda a população, o que torna todas as iniciativas governamentais voltadas para sua obtenção, mesmo envolvendo a cobrança de tributos, dignas de análise e discussão pela sociedade. - Fontes: ZMITROWICZ, W. BISCARO, C. MARINS, K. R. C. C. A organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil, TT/PCC/20)

Os Estágios da Efetivação das Despesas

Todas as despesas são associadas a Dotações, que são verbas fixadas no orçamento para atender às diversas necessidades, indicadas por meio de códigos e que devem ser devidamente autorizadas pela entidade competente, antes de se iniciar seu processo de efetivação. Após essa autorização, ainda passarão por 03 (três) estágios de fixação e esclarecimento, que são O Empenho da verba, A Liquidação e por fim O Pagamento.

O Empenho - É o ato que cria para o município a obrigação do pagamento de determinada Despesa;

A Liquidação - É o estágio (momento) em que se verifica o direito do credor;

O Pagamento - É o último estágio da realização da despesa. É o ato   que definitivamente exaure a dívida.Vamos citar, como exemplo, a  execução de uma obra pública como a construção de uma creche  municipal.

Em primeiro lugar, a construção de creches no município deverá estar elencada no rol de objetivos relacionados no Plano Plurianual de Investimentos. A construção desta determinada creche, em local já pré-definido, deverá constar da Lei de Diretrizes Orçamentárias-LDO e, da Lei Orçamentária Anual-LOA, com seu respectivo valor. Desta forma, no exercício em que a construção estiver prevista, haverá a competente previsão orçamentária para honrar com as despesas quando estas forem efetivadas, previsão esta formalmente concretizada pela existência de uma dotação (verba) específica para este fim. No início do processo deve-se fazer a Reserva Orçamentária deste recurso dentro desta dotação, a fim de que o mesmo já fique separado. 

Em seguida, ocorrerá uma Licitação Pública que determinará qual a empresa que realizará o serviço e por qual preço, considerando que a creche em questão será executada através de administração indireta. Já a par do custo real da obra, deverá ser providenciado o empenho da quantia necessária, pela autoridade competente a realizar o consequente Pagamento, que neste exemplo será a Secretaria de Educação. A partir deste momento a empresa será autorizada a iniciar os serviços, através da assinatura da Ordem de Serviço, sempre observando o disposto no Contrato firmado, elaborado pela Secretaria e/ou Assessoria Jurídica, que normalmente contempla os projetos, Memoriais Descritivos e Cronogramas da Obra, além das Normas e Legislações Vigentes.

A execução da obra deverá ser fiscalizada pela Secretaria de Obras e sua conclusão verificada pelas Secretarias competentes, de Obras e de Educação, neste caso, para aferir se o serviço corresponde ao contratado, o que corresponde à fase de Liquidação. Só então, não havendo pendências a sanar por parte da empresa contratada, será autorizado o Pagamento do valor firmado no contrato. No caso da construção ter sido contratada pelo sistema de Medições e Pagamentos Mensais, também a fase de liquidação, ou seja, a verificação dos serviços será mensal. O pagamento final deverá sempre ser autorizado pela Secretaria responsável pela fiscalização dos serviços, que no nosso caso corresponde à Secretaria de Obras. A efetivação do pagamento, ou seja, a transferência do dinheiro propriamente dito, será realizada pela Secretaria de Finanças. Fontes: ZMITROWICZ, W. BISCARO, C. MARINS, K. R. C. C. A organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil, TT/PCC/20)

As Despesas Municipais

É considerada despesa “todo dispêndio que a Administração faz para o custeio de seus serviços, como: Remuneração dos Servidores, Aquisição de Bens, Execução Indireta de Obras e Serviços e outros empreendimentos necessários à consecução de seus fins” (MEIRELLES, 2006, p. 282). As fontes de recursos municipais mencionadas são utilizadas para fazer frente às Despesas Municipais.

As Despesas Municipais, de acordo com seu destino, estão agrupadas em 2 (dois) grandes blocos, que são os das Despesas de Custeio e de Investimento.

Despesas de Custeio - São todas as tarefas que a Prefeitura realiza de forma contínua e permanente para manter em operação os serviços públicos que presta. Ex: Despesas com Material de Consumo, Despesas com Serviços Terceirizados, Despesas com Pessoal Ativo, etc.

Despesas de Investimento - São ações da Prefeitura que aumentam a capacidade ou aperfeiçoam a ação da Administração, criando novos serviços e novos equipamentos urbanos. Ex: novas escolas, creches, postos de saúde, reformas em geral, melhorias no sistema viário, etc.

Além das despesas de Custeio e de Investimento a Prefeitura conta ainda com outros encargos gerais como a Amortização e Juros das Dívidas Públicas, o Pagamento de Inativos e Pensionistas, o Pagamento de Desapropriações e o Pagamento de Tarifas Públicas, tais como: Energia Elétrica, Água e Telefone. Analisando sob o aspecto econômico, as despesas podem ainda ser classificadas em DESPESAS CORRENTES e DESPESAS DE CAPITAL.

Despesas Correntes Subdivididas em Despesas de Custeio e de Transferências Correntes, englobam basicamente a manutenção de pessoal e das condições necessárias ao desenvolvimento dos serviços e todos os tipos de transferências financeiras realizadas pelos municípios a órgãos nacionais, internacionais e a pessoas físicas.

Despesas de Capital - Subdivididas em Investimentos, Inversões Financeiras e transferências de Capital, englobam basicamente todos os investimentos que são feitos em obras públicas, equipamentos e instalações, aquisição de imóveis, aquisição de fundos, amortizações e auxílios diversos.

Está previsto na Constituição Federal de 1988 que sejam necessariamente aplicados recursos pela União, pelos Estados e pelos Municípios em algumas áreas de relevância pública, tais como nas áreas de seguridade social, de saúde, de assistência social e de educação, sendo que em alguns casos é pré-determinada a cota a ser aplicada por cada um dos níveis. Este é o caso da educação, por exemplo, na qual o município é obrigado a aplicar 25% de sua receita anual resultante de impostos, seja nas despesas relacionadas ao custeio da estrutura já existente, seja em despesas referentes a novos investimentos (Artigo 212 da Constituição Federal de 1988).

Esse tipo de gasto obrigatório é polêmico e em muitos casos pode ser considerado inadequado, pois apesar do incentivo à educação representar uma meta fundamental para o desenvolvimento da sociedade, os municípios brasileiros possuem realidades educacionais e financeiras bastante diferenciadas, o que torna a alíquota fixa uma solução nem sempre eficaz. Se para alguns municípios que já possuem uma boa rede de ensino o destino obrigatório de 25% do orçamento chega a ser um problema, podendo até gerar desperdícios, para outros, cuja arrecadação é muito baixa, o valor destinado fica longe de atingir os objetivos para os quais foi criado.

Cada uma das ações descritas na LDO. e no PPI. gerará uma Despesa, para a qual também existem condições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. O orçamento da despesa deve compreender todos os gastos do município. Nele, a despesa será classificada de acordo com sua categoria econômica, identificada por códigos e posteriormente transformada em uma dotação específica, que funcionará como uma conta a ser movimentada para fazer frente àquela despesa a que se refere.

COMBATE À ORRUPÇÃO - Os Mecanismos

                  As instituições brasileiras estão com o firme propósito e cada vez  mais empenhadas em criar mecanismos para combater fraudes e ilícitos. Isto só se tornou possível por que várias leis foram aprovadas nos últimos anos. Leis que atendem a demandas da sociedade e que, justamente por isso, tiveram apoio de todas as forças políticas à esquerda e à direita, no governo e na oposição permitindo os seguintes avanços.

● Em 2000, foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal, (LRF) que se tornou     

● para os tribunais um poderoso instrumento de punição dos administradores

    públicos irresponsáveis;

● Em 2003, foi criada a Controladoria Geral da União - CGU;

● Em 2004, o Portal da Transparência;

● Em 2005, (regulamentação) do  Pregão Eletrônico;

● Em 2008 foi estabelecido o Cadastro de Empresas Inidôneas (CEIS) e,

● Em 2012 a Lei de Acesso à Informação.

                                Os manifestantes que protestam nas ruas desde junho não fazem a menor ideia de que vários tramites legais vêm sendo aprovados, ano após ano, para reduzir a margem de manobra de políticos e administradores corruptos. Também não sabem que, em agosto, foi aprovada a Lei nº. 12.846, que permite a responsabilização de pessoas jurídicas por atos contra a administração pública.  Fonte: ATM/TEC-Observatório de Imformações Municipais

Outras fontes de recursos municipais

                    Os municípios ainda podem dispor de recursos de Empréstimos e Financiamentos. Esses recursos são obtidos por meio de instituições (Bancos ou Agências de Fomento) internas ou externas (Agências de Governos Internacionais) ao país, que podem ser levantados pelo município e que não são gerados por sua capacidade de arrecadação própria, nem pelo repasse estadual ou federal.

                    Empréstimos - São operações financeiras de que podem valer-se os municípios para prover o custo de obras e serviços de grande vulto e para os quais sua receita se evidencie insuficiente. Tais empréstimos, apesar de não serem rendas locais, passam a compor a receita corrente do município. Os empréstimos sempre devem se sujeitar à Câmara dos Vereadores e ao Senado, uma vez que passam a ser uma dívida, ou seja, uma obrigação financeira extraordinária para o município.

                    Financiamentos - São recursos para a execução de obras e serviços públicos provenientes de Fundos e Instituições (Bancos) Financeiras Federais ou Estaduais, com facilidades como módicas taxas de juros e longos prazos de amortização. Obter financiamentos é prática corrente nas administrações municipais e também se constitui em uma modalidade de endividamento.

                    Os Financiamentos diferem dos Empréstimos basicamente pelo fato de serem concedidos e vinculados a uma ação pública especial, tal como, por exemplo, para a execução de obras específicas de urbanização de favelas ou de contenção de enchentes. Tais obras devem ser detalhadas, preferencialmente através de seus respectivos projetos, para que os financiamentos possam ser aprovados. Estes recursos, depois de recebidos, não poderão ser utilizados em nenhuma hipótese em outras ações que não aquelas para os quais foi destinado, o que não ocorre no caso de um Empréstimo, caracterizado pelo ingresso de recurso nos cofres públicos sem uma destinação específica.

                    Como os Financiamentos se aplicam normalmente para obras e serviços com fins sociais ou de natureza relevante para toda a comunidade, tais como os relacionados à preservação do meio ambiente, as condições de pagamento são sempre bastante favoráveis.

                   Outro recurso financeiro à disposição dos municípios é a emissão e venda de Títulos da Dívida Pública, com resgate de apólices em longo prazo. Todos esses recursos tornam-se dívidas a serem pagas, acrescidas em menor ou maior quantidade de juros e correção monetária, que são chamados de “serviços de dívida”.

                    Existem ainda os Auxílios e Subvenções concedidos pela União e pelo Estado para fins especiais ou em face de ocorrências excepcionais na vida do município. Esses recursos, obtidos (a fundo perdido) nessas condições, não são reembolsáveis, devendo apenas o Prefeito Prestar Contas de sua utilização à Câmara dos Vereadores, ao Senado e ao Tribunal de Contas.

A referência bibliográficao:

ZMITROWICZ, W., BISCARO, C., MARINS, K. R. C. C. A organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil, TT/PCC/20)