Um município é organizado em duas zonas principais,
uma Zona Urbana e uma Zona Rural. Entende-se como
zona urbana aquela área, delimitada por lei, que foi considerada urbanizável,
ou seja, passível de sofrer repartições de acordo com as normas de uso e ocupação
do solo. A delimitação da zona urbana, ou Perímetro Urbano, deve ser feita através de Lei Municipal tanto para fins Urbanísticos
como para efeitos Tributários.
Cabe citar que habitualmente, no Brasil, um município
surge sempre do território de outro município, através da emancipação de um
distrito. Elevado um distrito a município, o mesmo passa a adquirir
personalidade jurídica, autonomia política e capacidade processual para compor
o seu governo, bem como para administrar seus bens e promover o seu ordenamento
territorial. Esta característica de independência administrativa é a que
principalmente define o município. O município é, portanto, uma abrangência
administrativa com direitos especiais concedidos pela Constituição Federal e cujo
território é composto tanto pela Cidade quanto pelo Campo, entendendo-se a Cidade
como a Área Urbana onde se situa a Sede Municipal.
O Código Tributário Nacional,
em seu artigo 32, conceitua a Zona Urbana como sendo aquela definida em Lei Municipal que possua pelo menos
dois dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, com canalização de
águas pluviais; abastecimento de água; sistemas de esgotos sanitários; rede de
iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola
primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel
considerado. Esses melhoramentos devem ainda ser construídos ou mantidos pelo
poder público. A lei municipal pode ainda considerar urbanas as áreas urbanizáveis,
ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes,
destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das
zonas definidas como acima mencionado (BRASIL, 1966).
A Administração Municipal é dirigida pelo (a) Prefeito
(a) que, como chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os
serviços de peculiar interesse do Município, auxiliado por Secretários
Municipais, Coordenadores ou Diretores de Departamento, de acordo com a
estruturação da Prefeitura e a maior ou menor desconcentração de suas atividades.
Além desses órgãos que formam a Administração Direta (centralizada), outros podem ser criados com uma maior cota de
autonomia, que são os chamados de órgãos da Administração Indireta
(descentralizada), formada por entidades ajustadas aos objetivos governamentais,
mas com independência administrativa e financeira – autarquias (de direito público)
e paraestatais (de direito privado - empresas públicas e de economia mista).
Para fins da administração local, os municípios podem
dividir o seu território em distritos, subdistritos e subprefeituras. Essa
divisão, de caráter meramente administrativo, tem por objetivo a gestão direta
de alguns serviços públicos locais necessários em cada região. Um distrito pode
cuidar diretamente da limpeza pública e da arrecadação local dentro de sua área,
por exemplo, sem que isso represente, no entanto, uma autonomia política ou financeira
em relação à Administração Municipal.
As subprefeituras podem ser estabelecidas por lei
municipal, na qual são definidas as suas atribuições, nos casos em que se busca
ampliar a descentralização da administração municipal. Possuem caráter de Administração
Direta, ou seja, possibilitam a transferência gradual das funções de direção,
gestão, decisão e controle dos assuntos municipais em nível local, respeitando
as prioridades do Poder Executivo Municipal. O subprefeito é nomeado pelo
prefeito e participa da elaboração da proposta orçamentária da Prefeitura. Os
municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Petrópolis, Campinas e Salvador, por
exemplo, adotam essa divisão territorial do município. No município de São
Paulo, as Subprefeituras tem dotação orçamentária própria, com autonomia para a
realização de despesas operacionais, administrativas e de investimento. Além
dos distritos, subdistritos, subprefeituras e das regiões, outras divisões administrativas
podem ser estabelecidas pelo município, através de seu zoneamento, para a setorização
de seu território. O zoneamento municipal visa a melhor funcionalidade da cidade,
bem como a maior eficiência da prestação dos serviços públicos, estabelecendo critérios
para o uso e ocupação do solo e as linhas mestras que nortearão o crescimento e
o desenvolvimento do município no plano urbanístico.
O zoneamento pode subdividir a área municipal em zonas
urbana e rural, que por sua vez também podem ser subdivididas de acordo com seu
uso, predominante ou exclusivo, assim formando as zonas de uso residencial,
comercial, industrial, de lazer, de proteção ambiental dentre inúmeros outras
cuja criação variará de acordo com a vocação e as características peculiares de
cada área.
Em 1995, iniciou-se o processo de reforma administrativa
do Estado Brasileiro, incluindo a introdução de alguns conceitos de
Administração Pública Gerencial, como a crescente descentralização do poder e
das funções estatais (PACHECO, 1999). Devido às constantes expectativas para
que uma nova cultura mais semelhante à existente no setor privado domine o
setor público, têm surgido ideias para tentar aproximar o cidadão a uma figura
de consumidor público e para separar, na medida do possível, a administração da
cidade propriamente dita dos fatores e envolvimentos políticos embutidos na
gestão municipal.
Este novo
estilo de gerenciamento consiste, basicamente, na instituição de um sistema
para a gestão da cidade no qual um administrador, habilitado e desvinculado politicamente,
teria toda influência sobre os profissionais especializados de cada área. Este administrador
tem recebido o nome de “gerente de cidades”, cuja atuação poderia, a título de exemplo,
ser comparada a de um administrador hospitalar dos dias de hoje, que gere o hospital
no lugar do tradicional médico. Seria, portanto, um auxiliar direto do
Prefeito, encarregado de executar as realizações constantes do Plano de Governo
e de gerenciar o funcionamento do município.
Com a criação do cargo de “gerente de cidades”, por
outros autores referenciado como “gerente municipal”, a administração municipal
ganha uma forma de atuação mais empresarial na medida em que o Prefeito
continua com os encargos políticos advindos de sua eleição, mas transfere as
atribuições de colocar em prática as suas metas para um gerente. Além disso, a
Administração Pública Gerencial preza pela maior eficiência do serviço público
e profissionalização do funcionário público, transparência nas decisões administrativas,
maior eficiência financeira baseada em formas de controle de resultados e avaliação
de desempenho, e gestão participativa. (PACHECO, 1999)
Modelos administrativos que contam com a participação
de um gerente municipal têm sido adotados em mais de três mil localidades nos
Estados Unidos. Naquele país, quando o município é governado sob a estrutura de
um conselho municipal, este conselho contrata um gerente profissional para
assumir as responsabilidades administrativas e supervisiona seu desempenho.
Outros municípios, que têm o Poder Legislativo separado do Executivo e um Prefeito
é eleito diretamente pela população, o gerente municipal é nomeado por este Prefeito,
ficando a ele subordinado (CAMPAGNONE, 1999).
No Brasil, com base na experiência norte americana, o
prefeito de Maringá criou o cargo de Gerente Municipal de 1989 a 1992,
experiência essa interrompida nas administrações municipais subsequentes.
Naquele período, a estrutura administrativa foi modificada, passando o prefeito
e os secretários a formar um Conselho Político, responsável por deliberações a
serem executadas pelo gerente municipal, nomeado pelo prefeito, e seus diretores
executivos. Para isso, foi necessário criar uma Emenda à Lei Orgânica daquele município,
para permitir que tais atribuições pudessem ser delegadas (CAMPAGNONE, 1999).
Segundo o autor, a experiência em Maringá configurou
uma forma intermediária, não exatamente de um gerente, mas de um
administrador-chefe, o que liberou o prefeito e seus secretários para funções
políticas, tais como buscar recursos para projetos de desenvolvimento junto a
outras esferas de governo, fazer a negociação política necessária para a
elaboração do Plano Diretor, ouvir as aspirações populares para transformá-las
em planos, programas e projetos, dentre outras. No entanto, este modelo
administrativo, baseado na liderança de um gerente municipal, é exceção nas
administrações dos municípios brasileiros, como o caso de Maringá, ocorrido na
década de 90. Atualmente, essa opção é abordada de forma mais teórica e acadêmica,
existindo inclusive cursos de especialização voltados à formação desses profissionais.
Mas na prática, raras experiências são relatadas.
Finalmente, como parte do processo de descentralização
da governança pública, é crescente a participação da sociedade civil, do
terceiro setor e do setor privado para catalisar e promover ações em áreas como
saúde, educação, habitação, resíduos sólidos, violência doméstica e outros
problemas recorrentes das grandes cidades. Nessa lógica, “o Estado deixa de ser
o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de
serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em
parceria com esses setores”
A
referência bibliográficao:
ZMITROWICZ, W., BISCARO, C., MARINS, K. R. C. C. A
organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da
Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil,
TT/PCC/20)
