A
determinação das prioridades constantes do P.P.I. e da L.D.O. pode ser realizada
por meio da adoção de metas por parte do executivo e do legislativo municipais
ou da consulta direta à comunidade, modelo este denominado de Orçamento
Participativo, implementado em algumas cidades do país.
Este
modelo, encontrado em municípios como Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife,
entre outros, caracteriza-se pela efetiva participação popular na definição do orçamento
municipal, bem como na discussão dos gastos públicos e dos investimentos em geral,
tendo como objetivo o compartilhamento da gestão municipal com a sociedade
civil.
Em
geral, as experiências brasileiras com o orçamento participativo têm se concentrado
na definição da Lei de Diretrizes Orçamentárias pela população, cuja consulta normalmente
é feita através de reuniões realizadas durante o primeiro semestre do ano nas diversas
regiões administrativas das cidades. Nessas reuniões os representantes
populares, sejam as associações de bairro, as associações comunitárias, as
comissões de rua e os moradores em geral, encaminham suas reivindicações e
elegem delegados, que por sua vez, transformam-se em canais de comunicação
dessa população com a Administração Pública e a representam na elaboração do
plano de investimentos. Esses delegados formam um Conselho ao qual também cabe
a análise das obras planejadas pelo governo municipal. São igualmente discutidas
as prioridades de cada região e os assuntos de interesse geral, estes últimos
quase sempre divididos em plenárias especiais (ANDREATTA, 1995). Numa fase
intermediária, as Secretarias e os órgãos do Executivo Municipal discutem a
viabilidade técnica e os custos das obras e serviços propostos.
Nesse
processo, tanto o Executivo quanto o Legislativo locais conservam formalmente o
poder de modificar a proposta do Plano de Investimentos, tendo sido observado, no entanto, que ambos, através deste instrumento, vêm reduzindo
suas possibilidades de intervenção na adoção das prioridades para os gastos
públicos, uma vez que fica politicamente difícil posicionar-se contra
prioridades pré-estabelecidas e amplamente discutidas em reuniões pelos
representantes da população.
De
acordo com Cavalcante (2007), o modelo do planejamento participativo, ao criar
novos espaços decisórios locais, tende a intensificar a prática cidadã,
auxiliando na inclusão de segmentos marginalizados do processo de tomada de
decisões públicas e rompendo com a visão de apatia e desinteresse pelos
assuntos públicos, possuindo, dessa forma, um caráter pedagógico. Para o autor,
há uma correlação entre a proliferação do orçamento participativo com a crise
do modelo representativo convencional e com o processo de revitalização da
sociedade civil na política brasileira, sendo que alguns opositores alegam haver
redução dos poderes do Legislativo com o orçamento participativo. Para
Cavalcante (2007), formalmente esses poderes não são reduzidos, ocorrendo sim,
com o orçamento participativo, mais pressão sobre os vereadores para aprovação
de proposta orçamentária o mais próxima possível do solicitado nas assembleias
populares, introduzindo novos mecanismos de responsividade e controle sobre os
representantes.
Cabe observar que, até o momento, o orçamento
participativo não foi implantado em muitas cidades brasileiras e, mesmo quando
é legitimado, não evolui para a participação popular dos moradores. Em cidades
grandes como São Paulo, Rio de Janeiro e Salvador, por exemplo, não há uma
prática constante de elaboração do orçamento participativo apesar de ser
previsto nas respectivas legislações municipais. Nas gestões de 2000 a 2004, em
municípios de até 20.000 habitantes 29% apresentavam orçamento participativo, em
municípios de 20.001 a 100.000 habitantes, 32%, em municípios de 100.001 a
500.000 habitantes, 31%, e em municípios de 500.001 a 1.000.000 habitantes e
acima de 1.000.000 de habitantes, apenas 4% de cada categoria praticavam o
orçamento participativo (COSTA, 2010).
A
maior dificuldade de implantação do modelo de Orçamento Participativo deve se entre
outros motivos, à busca pela população de uma solução imediata dos
problemas.Entretanto, nem sempre as reivindicações são atendidas urgentemente,
gerando, portanto, uma desmotivação e desmobilização popular. A política
brasileira apresenta uma cultura paternalista, em que a população se mantém
refém das decisões dos governantes, em detrimento da construção de uma política
transparente e democrática (DIAS, 2001). Além-disso, pode-se também creditar
tal fato à inexperiência dos representantes e dos coordenadores e à dificuldade
de se organizar a participação popular para a elaboração de propostas concretas
e realizáveis.
No
entanto, em Porto Alegre, onde o programa foi implantado em 1989, os índices de
realizações já alcançaram a marca dos 100%, ou seja, toda a renda destinada ao Orçamento
Participativo foi aplicada segundo as decisões populares, equivalente a 18% da receita
orçamentária total, de 1989 a 2004.
Em
outros municípios onde o orçamento participativo foi também elaborado, como
Belo Horizonte, Angra dos Reis e Recife, por exemplo, houve grande envolvimento
entre membros do governo e populações locais. Em Belo Horizonte, desde a
implantação do orçamento participativo em 1993 até 2004, dos 8,37% da receita
orçamentária total destinada ao orçamento participativo, 37% dos investimentos
foram definidos pela população. Em Recife, de 1993 a 2004, 100% do plano de
investimentos foi discutido pela população, contudo apenas 5,37% do orçamento
anual aprovado em lei foi destinado ao orçamento participativo. Em alguns
municípios as dificuldades foram maiores, como em Vitória, onde se notou um
afastamento entre população e prefeitura, e em Belém, onde há certa desorganização
nas discussões a respeito do orçamento participativo (COSTA, 2010).
A
referência bibliográficao:
ZMITROWICZ, W., BISCARO, C., MARINS, K. R. C. C. A
organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da
Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil,
TT/PCC/20)
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