A Administração Municipal

Um município é organizado em duas zonas principais, uma Zona Urbana e uma Zona Rural. Entende-se como zona urbana aquela área, delimitada por lei, que foi considerada urbanizável, ou seja, passível de sofrer repartições de acordo com as normas de uso e ocupação do solo. A delimitação da zona urbana, ou Perímetro Urbano, deve ser feita através de Lei Municipal tanto para fins Urbanísticos como para efeitos Tributários.

Cabe citar que habitualmente, no Brasil, um município surge sempre do território de outro município, através da emancipação de um distrito. Elevado um distrito a município, o mesmo passa a adquirir personalidade jurídica, autonomia política e capacidade processual para compor o seu governo, bem como para administrar seus bens e promover o seu ordenamento territorial. Esta característica de independência administrativa é a que principalmente define o município. O município é, portanto, uma abrangência administrativa com direitos especiais concedidos pela Constituição Federal e cujo território é composto tanto pela Cidade quanto pelo Campo, entendendo-se a Cidade como a Área Urbana onde se situa a Sede Municipal.

O Código Tributário Nacional, em seu artigo 32, conceitua a Zona Urbana como sendo aquela definida em Lei Municipal que possua pelo menos dois dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistemas de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. Esses melhoramentos devem ainda ser construídos ou mantidos pelo poder público. A lei municipal pode ainda considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas como acima mencionado (BRASIL, 1966).

A Administração Municipal é dirigida pelo (a) Prefeito (a) que, como chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do Município, auxiliado por Secretários Municipais, Coordenadores ou Diretores de Departamento, de acordo com a estruturação da Prefeitura e a maior ou menor desconcentração de suas atividades. Além desses órgãos que formam a Administração Direta (centralizada), outros  podem ser criados com uma maior cota de autonomia, que são os chamados de órgãos da Administração Indireta (descentralizada), formada por entidades ajustadas aos objetivos governamentais, mas com independência administrativa e financeira – autarquias (de direito público) e paraestatais (de direito privado - empresas públicas e de economia mista). 

Para fins da administração local, os municípios podem dividir o seu território em distritos, subdistritos e subprefeituras. Essa divisão, de caráter meramente administrativo, tem por objetivo a gestão direta de alguns serviços públicos locais necessários em cada região. Um distrito pode cuidar diretamente da limpeza pública e da arrecadação local dentro de sua área, por exemplo, sem que isso represente, no entanto, uma autonomia política ou financeira em relação à Administração Municipal.

As subprefeituras podem ser estabelecidas por lei municipal, na qual são definidas as suas atribuições, nos casos em que se busca ampliar a descentralização da administração municipal. Possuem caráter de Administração Direta, ou seja, possibilitam a transferência gradual das funções de direção, gestão, decisão e controle dos assuntos municipais em nível local, respeitando as prioridades do Poder Executivo Municipal. O subprefeito é nomeado pelo prefeito e participa da elaboração da proposta orçamentária da Prefeitura. Os municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Petrópolis, Campinas e Salvador, por exemplo, adotam essa divisão territorial do município. No município de São Paulo, as Subprefeituras tem dotação orçamentária própria, com autonomia para a realização de despesas operacionais, administrativas e de investimento. Além dos distritos, subdistritos, subprefeituras e das regiões, outras divisões administrativas podem ser estabelecidas pelo município, através de seu zoneamento, para a setorização de seu território. O zoneamento municipal visa a melhor funcionalidade da cidade, bem como a maior eficiência da prestação dos serviços públicos, estabelecendo critérios para o uso e ocupação do solo e as linhas mestras que nortearão o crescimento e o desenvolvimento do município no plano urbanístico.

O zoneamento pode subdividir a área municipal em zonas urbana e rural, que por sua vez também podem ser subdivididas de acordo com seu uso, predominante ou exclusivo, assim formando as zonas de uso residencial, comercial, industrial, de lazer, de proteção ambiental dentre inúmeros outras cuja criação variará de acordo com a vocação e as características peculiares de cada área.

Em 1995, iniciou-se o processo de reforma administrativa do Estado Brasileiro, incluindo a introdução de alguns conceitos de Administração Pública Gerencial, como a crescente descentralização do poder e das funções estatais (PACHECO, 1999). Devido às constantes expectativas para que uma nova cultura mais semelhante à existente no setor privado domine o setor público, têm surgido ideias para tentar aproximar o cidadão a uma figura de consumidor público e para separar, na medida do possível, a administração da cidade propriamente dita dos fatores e envolvimentos políticos embutidos na gestão municipal.

 Este novo estilo de gerenciamento consiste, basicamente, na instituição de um sistema para a gestão da cidade no qual um administrador, habilitado e desvinculado politicamente, teria toda influência sobre os profissionais especializados de cada área. Este administrador tem recebido o nome de “gerente de cidades”, cuja atuação poderia, a título de exemplo, ser comparada a de um administrador hospitalar dos dias de hoje, que gere o hospital no lugar do tradicional médico. Seria, portanto, um auxiliar direto do Prefeito, encarregado de executar as realizações constantes do Plano de Governo e de gerenciar o funcionamento do município. 

Com a criação do cargo de “gerente de cidades”, por outros autores referenciado como “gerente municipal”, a administração municipal ganha uma forma de atuação mais empresarial na medida em que o Prefeito continua com os encargos políticos advindos de sua eleição, mas transfere as atribuições de colocar em prática as suas metas para um gerente. Além disso, a Administração Pública Gerencial preza pela maior eficiência do serviço público e profissionalização do funcionário público, transparência nas decisões administrativas, maior eficiência financeira baseada em formas de controle de resultados e avaliação de desempenho, e gestão participativa. (PACHECO, 1999)

Modelos administrativos que contam com a participação de um gerente municipal têm sido adotados em mais de três mil localidades nos Estados Unidos. Naquele país, quando o município é governado sob a estrutura de um conselho municipal, este conselho contrata um gerente profissional para assumir as responsabilidades administrativas e supervisiona seu desempenho. Outros municípios, que têm o Poder Legislativo separado do Executivo e um Prefeito é eleito diretamente pela população, o gerente municipal é nomeado por este Prefeito, ficando a ele subordinado (CAMPAGNONE, 1999).

No Brasil, com base na experiência norte americana, o prefeito de Maringá criou o cargo de Gerente Municipal de 1989 a 1992, experiência essa interrompida nas administrações municipais subsequentes. Naquele período, a estrutura administrativa foi modificada, passando o prefeito e os secretários a formar um Conselho Político, responsável por deliberações a serem executadas pelo gerente municipal, nomeado pelo prefeito, e seus diretores executivos. Para isso, foi necessário criar uma Emenda à Lei Orgânica daquele município, para permitir que tais atribuições pudessem ser delegadas (CAMPAGNONE, 1999).

Segundo o autor, a experiência em Maringá configurou uma forma intermediária, não exatamente de um gerente, mas de um administrador-chefe, o que liberou o prefeito e seus secretários para funções políticas, tais como buscar recursos para projetos de desenvolvimento junto a outras esferas de governo, fazer a negociação política necessária para a elaboração do Plano Diretor, ouvir as aspirações populares para transformá-las em planos, programas e projetos, dentre outras. No entanto, este modelo administrativo, baseado na liderança de um gerente municipal, é exceção nas administrações dos municípios brasileiros, como o caso de Maringá, ocorrido na década de 90. Atualmente, essa opção é abordada de forma mais teórica e acadêmica, existindo inclusive cursos de especialização voltados à formação desses profissionais. Mas na prática, raras experiências são relatadas.

Finalmente, como parte do processo de descentralização da governança pública, é crescente a participação da sociedade civil, do terceiro setor e do setor privado para catalisar e promover ações em áreas como saúde, educação, habitação, resíduos sólidos, violência doméstica e outros problemas recorrentes das grandes cidades. Nessa lógica, “o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com esses setores” 

A referência bibliográficao:

ZMITROWICZ, W., BISCARO, C., MARINS, K. R. C. C. A organização administrativa do município e o orçamento municipal. São Paulo: EPUSP, 2013. 38 p. (Texto Técnico da Escola Politécnica da USP, Departamento de Engenharia de Construção Civil, TT/PCC/20)